Государство усилило контроль над своей земельной собственностью

Павел Кулинич: Государство усилило контроль над своей земельной собственностью. Это сделано с целью повышения эффективности использования национального земельного ресурса. Однако во время реализации этих намерений могут возникнуть немалые проблемы.

Подробнее о них – в интервью с главным юридическим советником Проекта USAID «АгроИнвест» Павлом Кулиничем.

 - С 1 января 2013 года ряд полномочий относительно распоряжения землями государственной собственности передаются  Госземагентству Украины и его территориальным органам. Что это за полномочия и распространяются ли они на земли сельскохозяйственного назначения?

- 1 января сбылась мечта не одного поколения руководителей Госкомзема, которые пытались получить полномочия по распоряжению землями государственной собственности. В наше земельное законодательство внесены изменения, которые и наделили Государственное агентство земельных ресурсов этими полномочиями. Они касаются лишь одной категории земель – сельскохозяйственного назначения. Это означает, что от имени государства с начала текущего года правом распоряжаться, то есть, передавать в собственность, пользование, аренду земельные участки государственной собственности могут только государственные органы земельных ресурсов, к которым относятся Госземагентство и его территориальные органы.

Правда, нужно заметить, что Земельным кодексом предусмотрен еще один вид распоряжения землями государственной собственности, а именно – передача земельных участков сельскохозяйственного назначения в уставный капитал Государственного земельного банка. Этот вид полномочий Кабинет министров Украины оставил за собой.

- Чем обусловлена потребность в таком земельном нововведении и насколько она оправдана?

- До сих пор землями государственной собственности, в том числе и участками сельскохозяйственного назначения, распоряжались органы исполнительной власти общей компетенции – районные и областные государственные администрации, Кабинет министров Украины. В случае, когда эти полномочия осуществляли райгосадминистрации, имели место многочисленные нарушения действующего законодательства. Объясняется это тем, что достаточно часто районные государственные администрации попадали под влияние разных структур, которые хотели любым способом получить земельные участки сельскохозяйственного назначения. Наблюдались и другие случаи нарушения земельного законодательства. Все они не оставались без внимания Государственной земельной инспекции Украины, которая до недавних пор находилась в составе Государственного земельного агентства Украины. Поэтому с целью устранения таких нарушений Госземагентство и предложило централизовать распоряжение землями сельскохозяйственного назначения, которые находятся в государственной собственности. Их не так уже и мало – около 5-6 млн. гектаров.

- До недавних пор Госземагентство Украины исполняло контрольную функцию. При необходимости, оно могло повлиять на решения районных и областных госадминистраций, касающихся земель государственной собственности. И даже остановить действие тех решений, которые не отвечали государственным интересам. Кто теперь будет контролировать работу Госземагентства?

- Вы очертили самое слабое место в этой законодательной новации. Теперь контрольный механизм стал менее эффективным. Конечно, он работает, ведь деятельность всех органов государственной власти находится в сфере прокурорского надзора. Однако контроль со стороны прокуратуры имеет ограниченную сферу применения и не может заменить предыдущего, который осуществляли государственные органы земельных ресурсов. Тот имел профессиональный характер, ведь осуществлялся специалистами-земельщиками, к тому же касался подробной оценки проектов землеустройства, их соответствия действующему законодательству и пр. А теперь получается, что Государственное агентство земельных ресурсов, распоряжаясь землями государственной собственности, которые относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, будет контролировать само себя.

- Не превратит ли нынешняя ситуация Госземагентство Украины в бесконтрольного монополиста на рынке земель?

- Безусловно, концентрация полномочий произошла, но она не приобрела монопольного уровня. Более того, я уверен, что со временем Государственное земельное агентство Украины будет терять сферу своего влияния. Это обусловлено сокращением количества земель, находящихся в государственной собственности. В частности, земель сельскохозяйственного назначения.

Дело в том, что в Украине продолжается земельная реформа, одним из направлений которой является приватизация земель. Часть земель государственной собственности и в дальнейшем будет передаваться в частную собственность гражданам и юридическим лицам.

- Как при нынешних обстоятельствах будут разделяться полномочия между Госземагентством Украины и Государственным земельным банком, в уставный фонд которого Кабинет министров планирует передать земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности?

- Вопрос очень важный, однако, до сих пор он остается открытым. Как известно, такой банк создан, законом определены его полномочия, но не решен ряд очень важных моментов.

Передача земельного участка в уставный капитал юридического лица всегда ассоциируется с его передачей в частную собственность этого юридического лица. Государственный земельный банк является и в дальнейшем останется государственным юридическим лицом. Именно поэтому передача земельных участков в его уставный капитал не означает передачу этих земель в его собственность. Таким образом, как эти земли будут ассоциироваться с Государственным земельным банком? На каких правах они будут находиться в его ведении?

В соответствии с законом «О банках и банковской деятельности», Государственный земельный банк создается не только как государственное кредитное учреждение, но и как оператор на рынке земель. То есть, как субъект, осуществляющий определенные земельные операции. Но уставом банка эти полномочия пока что не подтверждены. И это притом, что закон «О банках и банковской деятельности» гласит – Государственный земельный банк осуществляет свою деятельность в соответствии с законом и уставом.

Фактически в определении полномочий Государственного земельного банка уставу отдано преимущественное значение. А устав утверждается Кабинетом министров Украины. И до тех пор, пока будет действовать нынешний устав Государственного земельного банка, он будет оставаться замороженным юридическим лицом. То есть, таким, которое не может приступить к выполнению своих функций из-за недостатков в законодательстве.

Вопрос отношений между Государственным земельным банком и Госземагентством тоже не решен действующим законодательством. Ведь, как я уже говорил, земли, которые будут передаваться в уставный капитал Государственного земельного банка, будут оставаться в государственной собственности, в частности, земли сельскохозяйственного назначения. А согласно Земельному кодексу, все земли государственной собственности, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, будут находиться в ведении Государственного агентства земельных ресурсов. Таким образом, получается, что даже после передачи земельных участков в уставный капитал Государственного земельного банка, они будут оставаться в собственности государства. А значит, формально правом распоряжаться ими будут наделены государственные органы земельных ресурсов. А это уже является конфликтом полномочий.

- В каких случаях земли государственной собственности, в том числе земли сельскохозяйственного назначения, передаются в собственность или в пользование по решению Госземагентства Украины, а в каких случаях – по решению его областных, районных и городских управлений?

- К сожалению, Земельный кодекс Украины не разделяет полномочия Государственного агентства земельных ресурсов и его территориальных органов. Хотя и отмечает, что все они имеют полномочия относительно распоряжения такими землями.

Вопрос имеет практическое значение, поскольку земельные участки расположены по всей Украине и Госземагентство не может из Киева эффективно управлять ими. Очевидно, такие полномочия лучше могут реализовать местные органы земельных ресурсов.

Перед Новым годом Президент Украины издал указ, который внес изменения в Положение о Государственном агентстве земельных ресурсов. Согласно им, право осуществлять полномочия относительно распоряжения землями государственной собственности, которые относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, принадлежат Государственному агентству земельный ресурсов и его территориальным органам в соответствии с их полномочиями, определенными в установленном порядке. Вот только этого «установленного порядка» до сих пор нет. И получается, что пока его не будет, любыми землями государственной собственности сельскохозяйственного назначения может распоряжаться или Государственное агентство земельных ресурсов Украины, или любое его районное или областное управление. В этом заключается большая проблема.

Государственное земельное агентство своим решением не может разделить эти полномочия. Ведь, согласно Конституции Украины, право собственности на земельные участки может приобретаться в порядке, определенном законом. А он не разделяет эти полномочия. В сложившейся ситуации любой юрист может определить их как такие, которые противоречат Конституции.

- Что нужно, прежде всего, сделать в сложившейся ситуации?

- Конфликт интересов, имеющий место в деятельности государственных органов земельных ресурсов, может быть устранен путем внесения определенных изменений в действующее законодательство, в частности, в Земельный кодекс Украины. По этому поводу Проект USAID «АгроИнвест» подготовил ряд предложений, которые переданы в Верховную Раду. Будем надеяться, что они будут учтены нашими законодателями и это даст возможность избежать многих недоразумений, которые сейчас нам угрожают.

Михаил ВЕРНИГОРА,      

Национальный пресс-клуб по аграрным и земельным вопросам